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Das salsichas e das leis: a crise financeira no RJ

No dia 13.12.2016, a Presidência da Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro (ALERJ) convocou sessão extraordinária para a votação do Projeto de Lei nº 2242/2016 tendo por objeto o aumento de alíquotas do Imposto de Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) para uma série de bens (combustíveis, cerveja e chope) e serviços (como comunicação e prestação de energia elétrica). Tratava-se de uma das medidas pensadas pelo Governo do Estado para amenizar os efeitos da crise financeira que assola o Estado.

Não haveria aí qualquer anormalidade não fosse o fato de que há fortes indícios de que, na citada sessão de votação, a maioria dos deputados presentes votou contra o aumento das alíquotas desses tributos para uma série de produtos e serviços, e, apesar disso, ainda assim o projeto foi considerado aprovado em sua integralidade.

Como isso foi possível?

O Presidente da ALERJ fez uso, nesse caso, de um expediente chamado de “votação simbólica”, previsto no art. 182 do Regimento Interno da Casa Legislativa (RI). De acordo com esse dispositivo, esta é uma modalidade de votação ostensiva (isto é, não secreta), a qual, contudo, apresenta duas importantes peculiaridades quando comparada à modalidade “nominal eletrônica” de votação, prevista no art. 183 do mesmo RI:

(i) Quanto à forma de votação: Na votação nominal eletrônica, a votação é feita através de postos de votação instalados nas bancadas e na Mesa, nos quais cada deputado digita o seu código secreto e faz a sua opção em relação à matéria que está sendo votada, digitando SIM, NÃO ou ABST (abstenção). Já na votação simbólica, a contagem de votos se dá via apuração dos deputados que se encontram sentados, isto é, que permaneceram inertes. O Presidente, nessa modalidade de votação, convida os deputados a favor da proposição a permanecerem sentados e proclama, com base nisto, o resultado. Se houver dúvida quanto ao resultado, o deputado poderá pedir verificação de votação durante a realização da sessão (§ 1º). Na verificação, de acordo com o § 3º do art. 182 supracitado, “o Presidente convidará a se levantarem os Deputados que votarem a favor, enquanto o Primeiro-Secretário irá anunciando, em voz alta, o resultado, à medida em que se fizer a verificação de cada fila. Proceder-se-á do mesmo modo na contagem dos que votarem contra, a menos que os votos favoráveis constituam, desde logo, maioria absoluta. Finalmente, depois de apurados os votos da Mesa, o Presidente proclamará o resultado total apurado”. Se não houver número para a aprovação, deve ser feita a chamada pelo processo nominal (§ 4º).

(ii) Quanto à divulgação do resultado: a relação dos deputados que votaram a favor e a dos que votaram contra, em uma votação do tipo nominal, será publicada no Diário Oficial do Poder Legislativo. Na votação do tipo simbólico, a quantidade de votos a favor e contra não é divulgada, sendo apenas publicado o resultado da votação e ata da sessão (Art. 182, § 4º).

Noutras palavras, o que de fato ocorre na votação simbólica, salvo quando existente o pedido de verificação mencionado, é que a inércia dos parlamentares presentes na sessão gera a aprovação do projeto. E, neste caso, diferentemente do que se dá com a votação nominal, não há determinação regimental de publicação da relação dos votos contrários e favoráveis em diário oficial.

Trata-se de um expediente presente também em outros regimentos internos, como o do Senado Federal (art. 293 do RI) e o da Câmara dos Deputados (art. 185 do RI). Alguns casos emblemáticos em que foi utilizada a modalidade simbólica de votação, no lugar da votação nominal foram o Estatuto das Estatais[1], a abertura de crédito suplementar de R$ 1,1 bilhão em favor do Ministério da Educação e de operações oficiais de crédito[2], o texto-base da Medida Provisória nº 735/2016[3] (convertida na Lei nº 13.360/2016, que, dentre outros temas, possibilitou a prorrogação das concessões do setor elétrico), e a alteração da meta fiscal de 2016[4].

Mais recentemente, um requerimento para a votação nominal de parte dos dispositivos do Projeto de Lei nº. 4.850/2016, integrante do chamado “pacote anticorrupção”, na Câmara dos Deputados, foi rejeitado[5]. Em outro caso representativo da problemática que ora se discute, o Senado votou, em menos de dez minutos, também pelo processo simbólico, projeto de lei que contemplava a vaquejada e o rodeio como manifestações culturais nacionais, em que pesem decisões pretéritas do Supremo Tribunal Federal (STF) considerando a prática da vaquejada como inconstitucional[6].

Evidentemente, todos esses temas mereciam ser objeto de maior transparência quanto à deliberação do que aquela que é oferecida pela votação simbólica. É surpreendente que matérias que envolvem aumento de tributos, restrições à propriedade e a direitos sejam sujeitas a um procedimento de votação a toda evidência arcaico e que dificulta o controle social sobre os atos dos representantes eleitos. O risco de confusão é óbvio, em especial em sessões que tratem de matérias polêmicas, cuja votação tem o potencial de se dar de forma mais conturbada.

Foi isso, a toda evidência, o que ocorreu durante a sessão extraordinária convocada na ALERJ para a votação do PL 2242/2016. Havia um acordo realizado no âmbito do Colégio de Líderes (órgão não regimental composto pelos líderes dos partidos na Assembleia Legislativa) de que a matéria seria aprovada pela maioria. Em vista disso, houve uma opção pelo modelo simbólico de votação, considerando-se que a maioria dos votos para a aprovação do projeto já estava em tese garantida, devendo ser apenas formalizado esse resultado no bojo da sessão extraordinária.

Contudo, esse cenário parece não ter se concretizado no curso da votação. Diversos deputados se manifestaram, ainda durante a sessão, afirmando que a maioria dos votos havia sido contrária à maior parte das alterações de alíquotas de ICMS propostas, frutos de emendas parlamentares. Houve uma série de pedidos de recontagem dos votos, com fundamento no art. 182, § 1º do RI – os quais foram negados pelo Presidente da ALERJ –, e de manifestações de repúdio dos deputados presentes, conforme se lê da ata disponível no endereço eletrônico da ALERJ[7].

Não obstante isso, a matéria foi tida por aprovada em sua integralidade, o que ensejou a impetração de um mandado de segurança perante o Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, por um dos deputados presentes, para questionar a violação ao devido processo normativo[8], em especial à regra da maioria para a aprovação de projetos de lei. Foi deferida liminar para sustar a tramitação do projeto de lei, o que impedia a sua sanção pelo Governador do Rio de Janeiro.

Foi, então, apresentado pedido de suspensão de segurança pelo Presidente da ALERJ perante o Presidente do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, o qual, contudo, foi indeferido, tendo em vista, justamente, que a ata da sessão de votação comprovava ter havido grande confusão durante a sessão em tela, com a apresentação de diversos questionamentos a respeito da configuração de maioria para fins de aprovação da proposta.

Em uma reviravolta, no último dia útil do ano de 2016, a Ministra Cármen Lúcia, Presidente do Supremo Tribunal Federal, proferiu liminar no âmbito da Suspensão de Liminar nº. 1083, para suspender os efeitos da liminar deferida pelo TJRJ, afastando o óbice ao prosseguimento do PL. De acordo com a decisão da Ministra, “a disciplina estabelecida no Regimento Interno da Assembleia Legislativa do Rio de Janeiro sobre votação simbólica de proposições legislativas, quando obtido consenso entre lideranças partidárias e o momento e a forma em que o parlamentar pode requerer a verificação de votação, é matéria caracterizada como ato interno da Casa Legislativa”.

Com base nessa última decisão, e ainda no mesmo dia (30.12.2016), o projeto de lei foi convertido na Lei nº 7.508/2016.

Há precedentes do STF sobre o tema. No Recurso Extraordinário nº. 254559, o Plenário do STF, por unanimidade, declarou a constitucionalidade da Lei Complementar 56/1987, que versava sobre a incidência do Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS), questionada por ter sido aprovada mediante votação simbólica na Casa Parlamentar, em suposto desrespeito à regra da votação por maioria. Foi alegado, nesse processo, que não havia provas de que a lei havia sido aprovada pela maioria dos presentes.

O ministro Marco Aurélio, relator desse recurso, entendeu que a forma de votação adotada era válida, na medida em que existente instrumento de verificação de votos, previsto regimentalmente[9]. O ministro reconhece, contudo, que “por abreviar o processo em demasia, com o risco de os votantes não terem conhecimento pleno do tema em deliberação, a votação simbólica, em que os parlamentares favoráveis a determinada proposição devem permanecer tal qual se encontrem – sentados –, é passível de críticas”.

No caso do PL 2242, contudo, não bastasse o fato de que houve pedido de verificação de voto formalmente apresentado durante a sessão de votação, e que diversos parlamentares se insurgiram contra a aprovação da lei, conforme se extrai da ata disponível no site da ALERJ – o que seria suficiente para demonstrar ter havido violação a direitos dos parlamentares, há que se ir além e questionar a questão de fundo: essa espécie de regra regimental, que autoriza a realização de votações “simbólicas”, reduz a transparência das votações e limita o controle dos próprios parlamentares e dos cidadãos por eles representados, é compatível com o Estado Democrático de Direito e, em especial, com a regra da votação majoritária estabelecida no art. 47 da Constituição Federal e nos arts. 96 e 110 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro?

É essencial indagar o que justifica manter esse tipo confuso de votação atualmente, inclusive no âmbito federal. De fato, parece pouco democrático que um projeto de lei seja aprovado via contagem visual de parlamentares levantados ou sentados e que (i) não haja qualquer registro da quantidade de votos a favor e contra a sua aprovação no diário oficial; e que (ii) qualquer discussão sobre a contagem de votos seja restrita ao momento da sessão.

A justificativa geralmente apontada é a de que essa modalidade de votação tornaria o processo mais ágil. O que se vê, contudo, é que esse tipo de expediente, muitas vezes, leva a inúmeras discussões no âmbito das sessões legislativas e ainda tem o potencial de provocar o ajuizamento de medidas judiciais por parlamentares que tiverem os seus direitos violados, o que traz dúvidas sobre a sua real adequação para promover a celeridade apontada.

Além disso, é de se questionar se não haveria outro meio de promover a celeridade, i.e. utilizando os computadores já disponíveis para votação? Isto é, se esse tipo de votação atenderia ao elemento necessidade do princípio da proporcionalidade ou se haveria um meio menos gravoso para os direitos dos parlamentares e para os direitos dos cidadãos e que pudesse atingir a celeridade pretendida?

Mais importante: é necessário avaliar se os ganhos eventualmente obtidos com a celeridade promovida por esse tipo de votação justificam a dispensa do registro da quantidade de votos a favor e contra uma determinada lei? Há que se fazer um exercício de ponderação para questionar se eventual aumento da agilidade nas votações justifica essa redução de transparência e o risco de erros de contagem.

Em votações sobre matérias controvertidas, o controle social da atividade parlamentar exercida por meio da votação simbólica resta grandemente prejudicado pela ausência de designação da posição – se contrária ou favorável – de cada parlamentar eleito. O cidadão fica obstado de se certificar sobre o comportamento do seu candidato em face de determinadas matérias.

Parece, com efeito, haver uma redução drástica da transparência e, consequentemente, da possibilidade de controle social, pois nesse tipo de votação não é possível apurar com segurança, a posteriori, quem votou a favor ou contra a medida.

Por outro lado, do ponto de vista do membro da Casa Legislativa, há uma considerável redução dos possíveis ônus – em especial a perda reputacional e de capital político – relacionados a um desvio do comportamento esperado pelo seu eleitorado. Dito de outro modo, o parlamentar mais facilmente pode votar de maneira incoerente com suas promessas de campanha ou com o seu alinhamento ideológico-partidário, tendo em vista que seu voto não será formalmente publicizado.

De fato, não é difícil imaginar que a forma de votação, se simbólica ou nominal, possa afetar o resultado final de uma tramitação no Poder Legislativo. Até mesmo do ponto de vista psicológico, é muito mais fácil permanecer inerte, concordando tacitamente com um projeto em votação, do que se manifestar expressamente (ainda que por meio eletrônico) sobre o tema e sofrer os possíveis efeitos adversos daí decorrentes.

Enfim, trata-se de um tema pouco explorado pela doutrina nacional e que merece amplo debate. Deve ser questionado se leis que aumentam tributos (como a Lei recentemente aprovada pela ALERJ), alteram políticas econômicas relevantes, ou restringem direitos devem ser aprovadas de forma “simbólica”. Se matérias supostamente regimentais, mas que implicam em claro risco à regra constitucional da maioria, podem ser consideradas interna corporis e assim consideradas insindicáveis pelo Poder Judiciário. A democracia depende não só do respeito ao voto, mas também da existência de mecanismos para controle de nossos representantes.

Para terminar, não poderiam ser mais atuais as palavras atribuídas usualmente a Otto Von Bismarck: “quanto menos as pessoas souberem como se fazem as salsichas e as leis, melhor dormirão à noite”.